Тайны анбандлинга: попадет ли Украина снова в газовую зависимость от России

"В честь" сентябрьского раунда трехсторонних газовых переговоров Украина еще на шаг продвинулась в решении проблемы анбандлинга "Нафтогаза", обещанного Евросоюзу в рамках соглашения об ассоциации, и дальнейшего использования своей газотранспортной системы (ГТС). Аккурат накануне переговоров, 18 сентября, Кабмин на своем заседании утвердил новую модель анбандлинга НАК "Нафтогаз Украины", которая, судя по восторженным сообщениям Кабмина и "Нафтогаза", устроила обе стороны.

"Наконец мы отделили транспортировку природного газа от его добычи и поставок. Это то, чего не могли сделать в течение последних трех лет", – так прокомментировал решение премьер-министр Украины Алексей Гончарук.

"Новая модель позволяет создать независимого оператора в полном соответствии с требованиями европейского законодательства. Я благодарен Секретариату Энергетического сообщества, украинскому правительству и НКРЭКУ за конструктивное сотрудничество, подготовку и утверждение новой модели в очень сжатые сроки", – заявил председатель правления "Нафтогаза" Андрей Коболев.

Что представляет собой новая модель анбандлинга, как это повлияет на переговоры о транзите российского газа и какие, вообще, перспективы открывает перед Украиной.

Разные цели – разные модели

Несмотря на то, что слово "анбандлинг" появилось в нашем обиходе всего пару лет назад, Евросоюз советовал, а затем и настаивал (в паре с МВФ) на проведении анбандлинга (разделении по функционалу) украинской газотранспортной системы намного раньше. Еще в 2009 году были приняты ряд нормативных актов Евросоюза, получившие название "третий энергопакет", которые имели целью создать прозрачные правила игры и честную конкуренцию на газовом рынке. Они, в частности, требовали от европейских и от партнерских компаний четко разделить производство, поставки и транспортировку газа, запрещая производителям и поставщикам как-либо регулировать или влиять на вопросы транспортировки.

Анбандлинг "Нафтогаза Украины" предполагал, в частности, создание независимого оператора украинской газотранспортной системы. Особенно актуальным этот вопрос стал в преддверии окончания договора о транзите газа с Россией, поскольку Европа соглашалась помогать только при условии гармонизации украинского законодательства с "третьим энергопакетом". Но все уперлось в разное видение анбандлинга украинским правительством и руководством "Нафтогаза".

В законе "О рынке природного газа", принятом еще в 2015 году, говорится о возможности проведения анбандлинга по одной из двух моделей: OU (Ownership Unbundling, то есть "разделение собственности"), или ISO (Independent System Operator, или "независимый системный оператор"). По словам экспертов, самая распространенная в ЕС модель – ITO, предусматривающая, в первую очередь, финансовую самостоятельность транспортного оператора – не нашла отражения в законе. А из двух оставшихся в ЕС более популярна модель OU.

Кабмин был согласен на анбандлинг по модели OU, которая предполагала создание отдельной компании – оператора ГТС, получающего на баланс всю инфраструктуру: сети, хранилища и пр. "Нафтогаз", в свою очередь, настаивал на модели ISO, т. е. на создании компании, которая фактически будет лишь управлять ГТС, а сами активы при этом остались бы на балансе "Нафтогаза".

Борьба, разумеется, велась не за сами сети, а за денежные потоки, которые приносит их эксплуатация. Транзит газа – дело прибыльное. Сегодня часто можно услышать, что без транзита бюджет Украины недосчитается порядка 3 млрд долларов в год. В гривнях – это десятки миллиардов. И это только та сумма, которая остается после балансировки расходов "Нафтогаза" и после вычета прибыли самой компании.

"Правительство хотело выделить ГТС в отдельную структуру и "рулить" ею отдельно от "Нафтогаза", а "Нафтогаз", напротив, хотел сохранить финансовые потоки, потому что 3 млрд долларов, которые получает от транзита Украина, – это основной финансовый поток, который балансирует все финансовые показатели Нафтогаза", – говорит экономист Алексей Кущ.

"Нафтогаз", хотя и государственная компания, однако прежде всего – это субъект хозяйствования, основной целью которого является получение прибыли", – напоминает эксперт по вопросам энергетики, директор спецпроектов НТЦ "Психея" Геннадий Рябцев.

Стороны не могли прийти к единому мнению несколько лет. А теперь вот якобы нашли компромиссную модель анбандлинга, удовлетворяющую всех. Как же удалось решить противоречия?

"Компромиссный вариант"

В постановлении Кабинета министров №840 "Об отделении деятельности по транспортировке природного газа и обеспечении деятельности оператора газотранспортной системы" четко говорится: "Выбрать модель отделения деятельности по транспортированию природного газа, предусмотренную статьей 27 Закона Украины "О рынке природного газа". Статья 27-я этого закона называется "Особенные требования об отделении и независимости оператора газотранспортной системы (модель отделения ISO)". А в "Плане мер по выполнению требований насчет отделения и независимости оператора газотранспортной системы", который также был утвержден постановлением Кабмина №840, содержится пункт о передаче ООО "Оператор газотранспортной системы" имущества, которое используется в процессе транспортировки газа магистральными трубопроводами, "в управление… безотзывно сроком на 15 лет на правах хозяйственного ведения". При этом само ООО, как планируется, "Укртрансгаз" (а фактически – "Нафтогаз") продаст АО "Магистральные газопроводы Украины" "с отлагательным условием о переходе с 1 января 2020 года прав на долю в уставном капитале и на условиях рассрочки платежа сроком на 15 лет и установлением динамичной цены, рассчитанной в соответствии с результатами деятельности ООО "Оператор газотранспортной системы Украины" по согласованной со сторонами формуле". АО "Магистральные газопроводы Украины" – государственная компания, которая уже находится в ведении Министерства финансов.

Предполагается, что полностью новая схема должна заработать с 1 января 2020 года, когда окончится действие транзитного контракта с Россией.

По заверениям украинского правительства, утвержденная модель анбандлинга полностью соответствует требованиям ЕС, поэтому позволит усилить позиции Украины на газовых переговорах с РФ и обеспечить бесперебойный транзит газа в страны Евросоюза по истечении нынешнего транзитного контракта. Так ли это воспринимают в самом ЕС, пока не известно, однако вице-президент Еврокомиссии Марош Шефчович назвал встречу позитивной. "Мы прояснили России, как Украина имплементирует энергетические правила ЕС, и мы согласились, что будущий контракт должен уважать все европейские правила", – отметил он.

Между тем, эксперты оценивают ее вовсе не так позитивно, как украинские чиновники.

"Компромисс заключается в том, что имущество таки передают с баланса "Нафтогаза" на баланс нового оператора. Но "Нафтогаз" оставляет за собой контроль за финансовым потоком. Так что можно сказать, что этот компромисс – в его пользу", – пояснил суть новой схемы Алексей Кущ.

При этом аргумент "Нафтогаза" насчет того, что анбандлинг по модели OU разрушил бы позиции Украины в Стокгольмском арбитраже и мы не получили бы выигранные 3 млрд долларов от "Газпрома", эксперты считают надуманным.

"Это мыльный пузырь, который специально запускается "Нафтогазом" для того, чтобы максимально продлить контроль над газотранспортной системой. На самом деле никакой прямой связи тут нет. Там была привязка к газовому контракту, нельзя было проводить анбандлинг до его завершения. Но полностью провести техническую работу, выполнить все юридические процедуры никто не запрещал", – говорит Алексей Кущ.

"Я не видел изначально никакого риска, и этот тезис о невозможности анбандлинга из-за исков, по меньшей мере, странный. Судебные разбирательства могут тянуться если не десятилетиями, то пятилетками точно. За основными исками могут следовать апелляционные, новые иски, дела могут быть объединены, разъединены – это бесконечный процесс. Достаточно вспомнить дело ЮКОСа. Поэтому можно было сделать так, как поступают на Западе: если какая-то компания ведет судебные дела с другой компанией и это мешает развитию бизнеса, то создается некая новая компания, которая берет на себя исполнение всех обязательств, кроме исковых заявлений. Грубо говоря, остается почтовый ящик, который работает исключительно на юристов или на судебные иски. То есть юридическая ответственность, операционная, какая-то финансовая, политическая – они могут быть разделены так, как требует момент", – считает и Геннадий Рябцев.

Время поджимает

Несмотря на обнародование постановления о разделении "Нафтогаза", говорить о деталях предложенной схемы еще рано, считают эксперты. Ведь для проведения самого анбандлинга нужно подготовить много дополнительных документов, и суть разделения станет понятна именно из деталей. Кроме того, чтобы начать "играть по европейским правилам", Украина должна принять соответствующие законодательные изменения, и тут также возможны варианты.

"Насколько мне известно, еще ничего точно не решено. Собственность пока не передана, сейчас еще идут консультации, заседает рабочая группа. Весьма вероятно, что возможна корректировка этого решения как следствие результатов переговоров о транзитном контракте. В Facebook выкладывали некоторые драфты документов, и по ним тут же возникали вопросы. Например, появлялась информация, что планируется подписать соглашение о взаимодействии операторов – такое, как сейчас существует, например, с румынами и венграми. В каком именно виде будет осуществляться это взаимодействие – сейчас непонятно. Существует целый ряд всевозможных предложений", – говорит Геннадий Рябцев.

"Консенсус относительно схемы анбандлинга должен был достигнут еще весной. А кроме того, нужно было принять еще целый пакет законодательных актов, которые узаконят новую модель газового рынка и функционирование этого оператора. И пройти лицензирование оператора по европейским стандартам. Тогда можно было вести предметные переговоры. А сейчас мы получились в роли стороны, которая не выполнила домашнее задание. Потому что мы говорим: вот, у нас есть оператор, но он не лицензирован, у нас есть модель рынка, но законы не приняты. А Россия отвечает: хорошо, будем разговаривать тогда, когда получите лицензирование и примете законы, а пока не можем принять никакое решение о транзите, потому что не знаем, какие это будут законы и какой это будет оператор", – объясняет малую результативность сентябрьских переговоров Алексей Кущ.

Следующий этап трехсторонних газовых переговоров назначен на конец октября. В Украине считают, что успеют подготовить все вовремя и таким образом снимут барьеры для подписания следующего транзитного контракта с Россией на выгодных нам условиях.

Но эксперты говорят, что Украине важен не столько сам будущий контракт, сколько заложенные в нем условия.

Риски остаются?

Одной из задач анбандлинга – разделения газовых компаний по сферам деятельности – было защитить Украину от возможного политического давления со стороны России. Насколько принятая модель позволит достичь этой цели? Нет ли риска повторения печального опыта 2009 года?

Эксперты, увы, не отрицают такой вероятности.

"В данном случае корпоративные интересы "Нафтогаза" были поставлены выше, чем интересы государственные, поэтому такой риск, конечно, есть", – считает Алексей Кущ.

Геннадий Рябцев даже более категоричен.

"Конечно, есть риск. Причем, на мой взгляд, этот риск более серьезный, более существенный. Потому что тогда ГТС и украинским потребителям, по большому счету, ничего не угрожало. И то подписание договоренностей, мягко говоря, вызывало вопросы. Ведь было подготовлено совсем другое соглашение, и только разброд и шатание в верхушке страны привел к тому, что мы получили то, что получили. Очень не хотелось бы, чтобы противоречие между "Нафтогазом" и органами государственной власти – вернее, разные цели, которые они ставят между собой – привели к тому, что мы получим столь же сомнительное по справедливости соглашение, что и в 2009 году. Я не уверен, что все его условия будут когда-либо полностью обнародованы, поскольку договор подписывается субъектами хозяйствования, и это коммерческая тайна. Тогда, в 2009 году, текст откровенно "слили". Сейчас же нас могут просто проинформировать, что переговоры прошли конструктивно, стороны пришли к соглашению, и это соглашение устраивает все стороны, ну, и какие-то общие мазки. Типа 60 млрд кубометров на 10 лет и т.д. и т.п. А на каких условиях, по какой цене, какие гарантии? У меня нет убежденности в том, что мы увидим что-либо, кроме политических заявлений, по итогам очередного раунда переговоров", – говорит Геннадий Рябцев.

Алексей Кущ считает, что самой удачной для Украины была бы модель создания газового хаба внутри страны.

"Эта модель предполагает, что мы переносим узлы коммерческого учета с западной границы на восточную, и вся наша ГТС оказывается включенной в единую европейскую систему. Управление нашей ГТС и подземными хранилищами переходит в руки географического хаба, который в реальности является рыночной оболочкой, в которую заходят газовые трейдеры и заключают контракты с поставщиком газа, то есть заполняют эту оболочку конкретным содержанием. В таком случае переговоры с Россией вели бы уже не наши чиновники, а европейские трейдеры. По такой модели идет, например, Польша, которая пытается стать газовым хабом центральной Европы. По этой модели идет Турция, которая пытается стать газовым хабом Южной Европы. Газовый хаб стал бы предохранителем от политического давления", – говорит он.

При такой системе не было бы необходимости в транзитном контракте Украины с Россией, считает экономист.

"Россия хочет, чтобы за столом переговоров с ней сидели не европейские трейдеры, а украинские чиновники. Потому что европейские газотрейдеры для них – это та курица, которая несет золотые яйца, они никогда не будут выдвигать им политические требования. А украинским чиновникам можно под газовыми поводами выдвигать политические претензии. Для чиновников это удобно: они становятся фигурами, с которыми составляются какие-то предложения. Но для страны в целом это совершенно невыгодная модель. Это повторение ситуации 2009 года, когда под предлогом спасения страны будут подписываться совершенно невыгодные соглашения", – говорит Алексей Кущ.